农民参与：新农合监管的新路

叶宜德  王延中

农民参与新农合监管形式不多

新农台制度试行几年来，社会各界均认为总体运行状况是基本健康的，效果和影响是好的。但目前各地筹资标准低、筹资成本高、专职人员少、管理水平不高等问题依然普遍存在，而农民如何参与新农合监督的问题重新凸显了出来。

2007年，我们承接了卫生部课题《农民参与新农合监管有效实现形式》的研究，采取问卷调查与实地调研相结合的方式，向全国新农合第一批试点县和全国新农合先进试点县发出了函调表；对安徽、甘肃、宁夏、重庆，青海、湖北等地新农台开展情况以及农民参与监管的问题进行了多种形式的实地调研，发现了一些问题。

新农合制度设计时，对农民参与监督的问题进行了一些制度安排。如一些县采取了在合作医疗管理委员会、监督委员会中列入农民代表，实行合作医疗补偿公示等，这些措施对保障农民群众的知情权、监督权发挥了一些作用。但从整体上看，农民参与新型农村合作医疗监管的有效实现形式还不多，在方案设计、制度运行、资金管理等关键环节上，大多数地区的农民还没有真正参与，有些监督举措往往流于形式，发挥的实际作用有限。

新农合制度是卫生保障的三大支柱之一，涉及9亿人口，占全国人口的60％以上。国家十分重视社会保障监督体系建设。从大的框架来看，国家设立了社会保险监督委员会，对全国社会保障基金进行监管。此外，还有主管部门的行政监管，财政、审计等部门的财务监管，资金投资行为的市场监管，社会组织、舆论等方面的社会监管等。目前这些监督制度有些(如财政资金的封闭运行等)应用到了新农合制度上，有些还没有，因此更需要探索来自基层、来自民众的监督，来防范制度运行的风险。

农民参与监管哪些问题需要解决

课题组对安徽省、市、县级党政领导，相关部门负责人进行了问卷调查，主要就4个方面的问题征求了他们的意见。

问题一：新农合与村民自治。大家认为要提高农民参与监管的意识，发挥村民自治作用,如可以将农民对新农合的监管作为村民自治的内容，以法规的形式加以规定；监管的内容应包括资金安全、医疗机构的诊疗行为，同时还要参与方案的设计；村民代表要定期评议新农合制度；经办机构应派出代表参加村民大会，直接与农民交流。

问题二：新农合的信息发布与反馈。大家认为应实行县、乡、村三级经办机构及定点医疗机构定期公示制度。公示的内容应包括补偿项目、标准，补偿对象和数额，定点医疗机构医疗费用。此外，还可以开设县长、局长新农合信箱；设立新农合信息平台，建立专门网站；开通咨询、监督和举报电话，方便农民直接进行咨询和监督。

问题三：新农合的农民监管员制度。大家认为应该在农民中聘请监督员，建立新农合监管员制度，定期对医疗机构医药费用、服务质量进行评估，并与同级非定点医疗机构进行对比。监管员可直接参与实施方案的制定和修改。

问题四：新农合的管理监督体系。大家认为，主要通过两个渠道进行：一是行政监督，建立与健全有农民代表参加的县，乡(镇)、村新农合管理与监督组织；以乡镇为单位成立监督组，由人大代表、政协代表、村组干部，党员和群众代表参加，每月对定点医院、乡镇合管办进行检查，公布本地住院农民报销情况；发挥县人大、政协、审计等部门的监督作用，定期邀请农民代表参加，对合管中心、定点医疗机构进行监督检查。二是社会监督，包括通过媒体进行舆论监督，发动群众进行监督。如建立公示制度，在定点医疗机构，县(乡)合管中心，村务公开栏和自然村公示；建立举报投诉制度；建立新农合农民代表大会制度；定期组织农民代表到经办机构、自费比重较大的医疗机构巡查，提出质询并跟踪整改情况，必要时进行通报批评和媒体曝光。

探索农民参与监管的多种形式

根据上述调研结果，我们认为，农民参与管理与监督是新农合可持续发展的群众基础。构建以村民自治为基础，以信息发布及反馈制度和村级监管员工作制度为核心，形成政府监管、群众自治和社会监督互相衔接并良性互动的管理监督体系，是农民参与新农合监管的有效实现形式。

以村民自治为基础。“乡政村冶”是中国特色的农村基层政治模式，村民自治是基石。不仅《村民委员会组织法》对此已经有相应的制度安排，而且可以降低监督管理成本，收到监督管理成效。新农合的主体是农民，实施新农合必须“还权于民、取信于民、惠及于民”；新农合与村民自治性质相融，依托村民自治，为农民行使新农合的“知情权、决策权和监督权”，提供了制度保证。

建立信息发布与信息反馈制度。健全与完善新农合信息发布与信息反馈制度，以确保农民的知情权，促进村民的诉求和利益表达以及政府回应互动机制的形成。

信息发布的主要途径有：公示制度，县、乡、村三级经办机构以及定点医疗机构均要建立公示制度，新闻媒体(广播、电视、报纸、宣传手册)，新农合服务热线，新农合网站。信息发布的主要内容：新农合的政策与筹资方案，新农合的补偿方案与补偿程序，新农合基金的管理与使用，新农合基金的支出与参合农民补偿情况，定点医疗机构服务与收费、信息反馈途径应纳入村民自治的民主管理、民主监督范围，通过县乡管委会和监委会例会制度，发挥农民代表的作用，完善举报投诉制度，设立意见箱，定期召开座谈会、民主听证会，开展满意度调查等。

建立村级监管员工作制度。建立与完善新农合监管员制度，使新农合的工作延伸到村级。监管员既作为本村农民的代言人，又作为新农合的宣传员、组织员、办事员，参与新农合监管并提供服务。监管员的推选条件为：作风正派，在村民中有一定威信和能力，热心为群众服务，具有初中及以上文化，至少每村一名。监管员的确定程序：由村民推选，村委会讨论决定候选人，报乡(镇)政府确定，县合作医疗领导小组审核。监管员的工作职责：宣传新农合政策，协助筹资，核实补偿及公示情况，监督定点医疗机构服务与价格，代表村民反映意见与建议，参加新农合例会，定期接受培训。

我们的意见是：农民参与新农合监管的有效实现形式是“搭建一个平台(村民自治)，建立两个制度(信息发布与信息反馈制度、村级监管员工作制度)，实现三者衔接和互动(政府监管、群众自治和社会监督)”。通过建立有效的新农合农民参与监管体制，使得新农合得到广大农民的拥护，在正确的道路上得到持续发展。

(注：叶宜德为安徽医学高等专科学校校长、教授；王延中为中国社科院劳动与社会保障中心研究员，本报记者冯立中整理)

（据《健康报》2008-06-12）